Benutzungspflicht geht nur einseitig – eine kleiner Spaziergang durch das Verwaltungsrecht

Die Regelung des Verkehrs auf den Straßen erfolgt nicht aufgrund des Bauchgefühls oder des gesunden Menschenverstandes, sondern unterliegt klaren rechtlichen Vorgaben. Nach VwVfG § 35 Satz 1  erfolgt die Regelung eines Einzelfalls auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts, wenn die unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet ist, in Form eines Verwaltungsaktes. Öffentliches Recht liegt  – vereinfacht gesagt vor – wenn es nur den Staat betrifft oder dieser eine besondere Rolle hat. Nach außen gerichtet ist alles, wovon nicht nur die Verwaltung betroffen ist. Der Kauf von Kies durch das Straßenverkehrsamt oder die Anweisung, ab 15:00 Uhr nicht mehr an das Diensttelefon zu gehen, sind z. B. nicht öffentliches Recht. Ein Verwaltungsakt ist z. B. die Baugenehmigung. Wenn sich die Regelung an einen eindeutig bestimmten oder bestimmbaren Personenkreis richtet oder die öffentlich-rechtliche Eigenschaft einer Sache oder ihre Benutzung durch die Allgemeinheit betrifft handelt es sich nach VwVfG § 35 Satz 2 um eine Allgemeinverfügung als besondere Form des Verwaltungsakts. Eine typische Allgemeinverfügung ist z. B. ein Verkehrsschild, das sich an eine bestimmbare Gruppe an Verkehrsteilnehmende an einer klar definierten Stelle richtet. Ein Gesetz wie die StVO hingegen dient der allgemeinen und abstrakten Regelung.

Bei der Anordnung eines Verkehrszeichen muss die zuständige Behörde natürlich die gesetzlichen Regelungen und die Verwaltungsvorschriften, die erst einmal nur innert der Verwaltung gelten, halten. So ist z. B. die Freigabe linker Radwege nach VwV-StVO <Zu Absatz 4 Satz 3 und Satz 4 Rd 33-38> an eine Reihe von Bedingungen gebunden, die erfüllt sein müssen:

 1. Die Benutzung von in Fahrtrichtung links angelegten Radwegen in Gegenrichtung ist insbesondere innerhalb geschlossener Ortschaften mit besonderen Gefahren verbunden und soll deshalb grundsätzlich nicht angeordnet werden.
2. Auf baulich angelegten Radwegen kann nach sorgfältiger Prüfung die Benutzungspflicht auch für den Radverkehr in Gegenrichtung mit Zeichen 237, 240 oder 241 oder ein Benutzungsrecht durch das Zusatzzeichen „Radverkehr frei” (1022-10) angeordnet werden.
3. Eine Benutzungspflicht kommt in der Regel außerhalb geschlossener Ortschaften, ein Benutzungsrecht innerhalb geschlossener Ortschaften ausnahmsweise in Betracht.
4. Am Anfang und am Ende einer solchen Anordnung ist eine sichere Querungsmöglichkeit der Fahrbahn zu schaffen.
5. Voraussetzung für die Anordnung ist, dass
a) die lichte Breite des Radweges einschließlich der seitlichen Sicherheitsräume durchgehend in der Regel 2,40 m, mindestens 2,0 m beträgt;
b) nur wenige Kreuzungen, Einmündungen und verkehrsreiche Grundstückszufahrten zu überqueren sind;
c) dort auch zwischen dem in Gegenrichtung fahrenden Radfahrer und dem Kraftfahrzeugverkehr ausreichend Sicht besteht.
6. An Kreuzungen und Einmündungen sowie an verkehrsreichen Grundstückszufahrten ist für den Fahrzeugverkehr auf der untergeordneten Straße das Zeichen 205 „Vorfahrt gewähren.” oder Zeichen 206 „Halt. Vorfahrt gewähren.” jeweils mit dem Zusatzzeichen mit dem Sinnbild eines Fahrrades und zwei gegengerichteten waagerechten Pfeilen (1000-32) anzuordnen. […]

In besonderen Ausnahmefällen ist also eine Freigabe oder Benutzungspflicht also möglich, wenn der Radweg breit genug ist und die Querung am Anfang und Ende möglich ist. Leider wird dabei immer wieder vergessen, die rechte Seite der Straße zu berücksichtigen. Einer linksseitigen Benutzungspflicht oder Freigabe steht eine rechtsseitige Benutzungspflicht  entgehen (nicht aber ein rechtsseitiges Benutzungsrecht (nicht benutzungspflichtiger Radweg, freigegebener Gehweg)). Es sind dabei zwei Fälle denkbar.

a)  rechtsseitige Benutzungspflicht und linksseitiges Benutzungspflicht

In diesem Fall greift VwVfG § 44  Abs. 2 Nr. 4:

(2) Ohne Rücksicht auf das Vorliegen der Voraussetzungen des Absatzes 1 ist ein Verwaltungsakt nichtig, […]
4.  den aus tatsächlichen Gründen niemand ausführen kann;

Versuch mal gleichzeitig links und rechts der Benutzungspflicht nach zu kommen. Genauso unmöglich kann man der Kombination aus VZ 209-10 <Vorgeschriebene Fahrtrichtung links> und VZ 209-20 <Vorgeschriebene Fahrtrichtung rechts> Folge leisten. Diese Kombination ist was anderes als VZ 209-31 <Vorgeschriebene Fahrtrichtung rechts und links>.

Für einen solchen Verwaltungsakt gilt nach VwVfG § 43, Abs. 3 Nr. 3 VwVfG:

 Ein nichtiger Verwaltungsakt ist unwirksam.

Unwirksam bedeutet bei einem Verkehrszeichen, dass man sich so verhalten muss, als ob das Zeichen nicht da wäre. Solange sie nicht eindeutig nichtig sind, muss man auch rechtswidrige Verwaltungsakte Folge leisten.  Das bedeutet z. B., dass man auf einem benutzungspflichtigen Radweg fahren muss, auch wenn man weiß, dass die Anordnung rechtswidrig ist.

Wenn also nun beidseitig eine Benutzungspflicht mit den Verkehrszeichen  237, 240 oder 241 angeordnet wurde, ist diese Anordnung also nichtig, weil man nicht gleichzeitig beiden Benutzungspflichten nachkommen kann. Radfahrende haben sich also so zu verhalten, als ob die Verkehrszeichen gar nicht da wären. Da nun linksseitig kein Benutzungsrecht eingeräumt wird durch ein alleinstehendes VZ 1022-10 <Radfahrer frei>, darf man links nicht fahren und rechtsseitig darf er auf dem – soweit vorhanden – nicht benutzungspflichtigen Radweg fahren. Natürlich kann man dann trotz der “blauen Lollis” auch aufder Fahrbahn fahren, man wird aber vermutlich noch mehr angehupt als sonst.

Wenn ich als Kommune aus irgendeinem Grund dennoch linksseitiges Radfahren ermöglichen will, kann ich links- wie rechtsseitig nur nicht benutzungspflichtigen Radwege oder für Radfahrer freigegebene Gehwege ausschildern, kann dann aber nicht verbieten, dass sicherheitsbewusste Radfahrende die Fahrbahn benutzen.

An Straßen mit mittigem eigenen Gleiskörper etc. ist die Situation eventuell anders zu bewerten, so die im letzten Jahr laut Bernd Sluka von Jochen Leyendecker aus dem Referat LA22 des Bundesverkehrsministeriums vertretene Position.

 Die beidseitige Anordnung der Benutzungspflicht rechts und links derselben Fahrbahn (mehrere baulich getrennte Fahrbahnen seien möglicherweise anders zu betrachten) ist unzulässig, weil diese Anordnung niemand befolgen und gleichzeitig beide Radwege benutzen kann. […] Er meinte, dort würde der Widerspruch der beiden Anordnungen und damit § 44 VwVfG eventuell nicht greifen. Wie er sich dazu genau ausgedrückt hat, weiß ich leider nicht mehr. Ich erinnere mich nur, dass er dazu nicht ganz sicher wirkte.

Im “Leitfaden Radverkehr” der “Niedersächsische Landesbehörde für Straßenbau und Verkehr” (vorgestellt hier) heißt es ebenso auf  Seite 12 (PDF-Seite 15):

Eine Radwegebenutzungspflicht für beidseitige Radverkehrsführungen in derselben Fahrtrichtung ist bei einbahnigen Fahrbahnen nicht zulässig, da Radfahrerinnen und Radfahrer dann nur eine der beiden verpflichtenden Anordnungen verfolgen können […]. Möglich ist eine solche Ausweisung der Radverkehrsanlagen nur bei Straßen mit getrennten Richtungsfahrbahnen.

Unzulässig sind auch Radverkehrsführungen, bei denen eine
benutzungspflichtige Radverkehrsführung mit einer nicht
benutzungspflichtigen Führung in derselben Fahrtrichtung kombiniert wird. Die Benutzungspflicht einer Führung nimmt dem Radverkehr die Wahlmöglichkeit zur Nutzung der nicht benutzungspflichtigen Führung.

Aber auch hier erfolgt keine juristische Begründung für die angebliche Ausnahme. Eine allgemeine Broschüre oder Aussagen auf Tagungen reichen als juristische Grundlage für die legale beidseitige Anordnung von Verkehrszeichen 237, 240 oder 241 nicht aus.

b) rechtsseitige Benutzungspflicht und linksseitiges Benutzungsrecht

Die rechtsseitige Benutzungspflicht heißt nicht ohne Grund Pflicht und ist somit zu befolgen. Ein linksseitiges Benutzungsrecht kann man also nicht in Anspruch nehmen und darf linksseitig nicht fahren, auch wenn dort VZ 1022-10 <Radfahrer frei> steht (was bei freigegebenen linksseitigen Radwegen stehen muss). Eine Nichtigkeit des, die Benutzungspflicht anordnenden, Verkehrszeichen liegt hier nicht vor, da das linksseitige Benutzungsrecht nicht am Befolgen der Benutzungspflicht hindert. Vermutlich ist das linksseitige Verkehrszeichen 1022-10 <Radfahrer frei> aber nichtig, da es unmöglich ist, es zu befolgen.


Wie immer gilt: Blog-Artikel sind keine Rechtsberatung und ersetzten nicht das eigene Denken. :-)

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Über Norbert Paul

Norbert Paul ist seit Jahren ehrenamtlich journalistisch und verkehrspolitisch aktiv. Neben dem Engagement im ADFC war er auch schon über 10 Jahre Mitglied im Bundesvorstand von FUSS e.V. Fachverband Fußverkehr Deutschland. Von Dezember 2012 bis August 2013 war er Geschäftsführer des ADFC Dortmund, schilderte aber auch in dieser Zeit wie alle anderen Blogger hier in seiner Freizeit seine persönliche Sicht der Dinge. Er ist Redaktionsmitglied von Mobilogisch.
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10 Antworten zu Benutzungspflicht geht nur einseitig – eine kleiner Spaziergang durch das Verwaltungsrecht

  1. avatar Jan Bartels sagt:

    Diese Meinung (Nichtigkeit der beidseitigen Benutzungspflicht) wird immer wieder kolportiert, dürfte aber deshalb nicht richtiger werden. Juristen vertreten zur beidseitigen Benutzungspflicht nämlich eine abweichende Meinung. Unser ADFC-Rechtsreferent Roland Huhn schrieb vor kurzem auf der ADFC-Verkehrssicherheitsmailingliste dazu:

    Wenn zwei kollidierende gesetzliche Pflichten bestehen, muss man wenigstens eine erfüllen. Man kann dann nicht dafür belangt werden, dass man der jeweils anderen Pflicht nicht nachgekommen ist.

    Er verweist zu dem Stichwort Pflichtenkollision außerdem noch auf einen StVO-Kommentar von Burmann/Heß/Jahnke/Janker:

    Der Radfahrer hat zwar die Wahl zwischen beiden Radwegen, für einen von beiden besteht aber auch eine entsprechende Benutzungspflicht.

    Auch Thomas Kirchhammer, ADFC Referent für Verkehrsrecht, hatte sich so geäußert.

    • avatar Norbert Paul sagt:

      Es gibt bestimmt auch Juristen, die das anders vertreten … :-)

      Wenn man das so betrachtet: Wäre dann nicht das Rechtsfahrgebot heranzuziehen und der rechte zu benutzen?

      • avatar Peter sagt:

        Ich sehe das so wie Jan, ich kann eine der beiden Pflichten erfüllen. Eine Nichtigkeit sehe ich da nicht. Was aber das Rechtsfahrgebot angeht – Schauen wir doch mal den Wortlaut von § 2 der StVO an:

        (1) Fahrzeuge müssen die Fahrbahnen benutzen, von zwei Fahrbahnen die rechte. Seitenstreifen sind nicht Bestandteil der Fahrbahn.

        Hier geht es deutlich um Fahrbahnen. Radwege sind Sonderwege, keine Fahrbahn. Dieser Absatz ist also auf Radwege nicht anwendbar.

        (2) Es ist möglichst weit rechts zu fahren, nicht nur bei Gegenverkehr, beim Überholtwerden, an Kuppen, in Kurven oder bei Unübersichtlichkeit.

        Hier ist lediglich die Position innerhalb eines Straßenteils gemeint. Ein rechtsseitiger und ein linksseitiger Radweg sind unterschiedliche Straßenteile.

        Ich sehe hier also durchaus die Wahlfreiheit zwischen beiden Radwegen. Eine der beiden auferlegten Pflichten muss ich erfüllen. Wenn ich es schaffe, auch beide ;-)

        Fazit: Eine solche Anordnung ist durchaus rechtswidrig, nicht aber nichtig.

        • avatar Norbert Paul sagt:

          Sonderwege bleiben Teil der Fahrbahn, wenn sie nicht baulich abgesetzt sind. (Schurig, StVO-Kommentar, 2013, S. 32f.) Das ist hier aber der Fall.

          Fazit: Eine solche Anordnung ist durchaus rechtswidrig, nicht aber nichtig.

          Kann sein ;-)

        • avatar Thorsten Boehm sagt:

          Eine solche Anordnung muss nicht zwingend rechtswidrig sein. Z.B. dann, wenn einer der benutzungspflichtigen Radwege zunächst nicht straßenbegleitend ist und erst in seinem weiteren Verlauf (z.B. linksseitig) eine Straße begleitet, auf deren anderer Seite bereits ein Radweg verläuft.

    • avatar Norbert Paul sagt:

      Erwähnter Jochen Leyendecker scheint im Verkehrsministerium für StVO und VwV-StVo zuständig zu sein.
      http://www.difu.de/veranstaltungen/2013-03-12/stvo-vwv-stvo-und-era-in-der-praxis.html

      Das Referat LA 22, zu dem er wohl gehört, ist das Referat “Ordnung des Straßenverkehrs (Verhaltensrecht)”
      http://www.bmvi.de/SharedDocs/DE/Artikel/Z/organigramm-landverkehr.html?nn=35864

    • avatar Norbert Paul sagt:

      So, ich habe nun in der Bibliothek mal in besagtem Kommentar nachgesehen. Unter 2.Teil/II/§39/3 Rn 12 heißt es:

      Nichtigkeit ist vielmehr anzunehmen bei offensichtlicher Willkür, Sinnwidrigkeit oder objektiver Unklarheit, die sich auch im Wege der Auslegung nicht beheben lässt. Dabei muss der Mangel so schwerwiegend und bei verständiger Würdigung so offenkundig sein, dass die Fehlerhaftigkeit der Aufstellung des Zeichens sich ohne weiteres aufdrängt

      BHJJ/Janker StVO § 39 Rn. 8 – 14 (12)

      Demnach würde das zweite von mir genannte Bsp. falsch sein, da es auslegbar.

      • avatar Norbert Paul sagt:

        Ergänzend:

        VerkehrsZ, dh auch Zusatzzeichen […] sowie Markierungen und markierte Radverkehrsführungen (§ 39 III 1 u V 1 StVO), müssen sofort befolgt werden; sie müssen deshalb inhaltlich klar, sinnvoll, verständlich u frei von Widersprüchen sein […]), sonst sind die entspr AOen unwirksam […]. Ist eine AO nicht aus sich heraus eindeutig u gibt sie bei vernünftiger Auslegung berechtigten Anlass zu Zweifeln, so geht diese Unklarheit zu Lasten der Behörde.

        BHJJ/Janker StVO § 39 Rn. 15 – 22a (19)

    • avatar Andreas Domberg - ADFC OG Hannover und StVB Stadt Hannover sagt:

      Auch das BMVI hat sich inzwischen zu der merkwürdigen Auffassung bekannt, die beidseitige RwBenPfl auch in Gegenrichtung sei ein nichtiger Verwaltungsakt, weil man ihn aus tatsächlichen Gründen nicht ausführen kann.
      Diese Sicht ist nicht nur vom Sinn und Zweck der Vorschrift her Unsinn, sondern auch vom Wortlaut her: Die beidseitige Beschilderung ist ja nicht ein Verwaltungsakt, sondern jede Radwegseite wird separat beurteilt und die Beschilderung angeordnet. Also kann ich den Verwaltungsakt befolgen, indem ich entweder links den Radweg benutze oder eben rechts.
      Diese Form der Beschilderung ist – wenn die Voraussetzungen zur RwBenPfl vorliegen – zulässig, verpflichtend und oft auch sinnvoll für den Radverkehr, wenn die doppelte Fahrbahnquerung vermieden werden soll.
      Es ist mir ein Rätsel, wie man unter Hinzunahme aber Fehlinterpretation des §44 VwVfG zu der “Nichtigkeit” kommen kann

      • avatar Norbert Paul sagt:

        Auch das BMVI hat sich inzwischen zu der merkwürdigen Auffassung bekannt

        Gibt es eine Quelle dafür?

        Die beidseitige Beschilderung ist ja nicht ein Verwaltungsakt, sondern jede Radwegseite wird separat beurteilt und die Beschilderung angeordnet.

        Kann sein, aber es spricht auch nichts dagegen, dass das in einem Rutsch angeordnet wurde. Es sit auch egal, ob die sich widersprechenden Anordnungen zusammen oder getrennt angeordnet wurden.

        Also kann ich den Verwaltungsakt befolgen, indem ich entweder links den Radweg benutze oder eben rechts.

        … und verstößt gegen die Regelung des anderen.

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